Trods kontroversens store betydning for reguleringsprocesser og prioriteringer af specifikke politiske reformer, synes debatten at være forbeholdt relativt lukkede rum, hvor de mest centrale aktører synes at bestå af embedsmænd, diverse positive og skeptiske økonomer og jurister samt et fåtal af bevægelser og organisationer rettet mod miljø og sundhed. Kontroverserne synes dermed at udspille sig i mere tekno-videnskabelige rum, hvor videnskabelig kompleksiteter står fremtrædende snarere end direkte offentligt engagement.
På følgende side ønsker vi dog at illustrere, hvordan der i løbet af kontroversens lange løbetid, alligevel er opstået sprækker i det teknologiske rum, sprækker der har muliggjort offentlighedens engagement og som har endt med at ændre nogle af betingelserne i det teknologiske rum forbundet med VSL i USA. Disse sprækker ønsker vi at synliggøre ved at inddrage og analysere en case forbundet med relationen til offentlighed(er).
Casen omhandler en begivenhed fra 2003, hvor det amerikanske miljøbeskyttelses agentur (EPA) nedjusterer værdien af et statistisk liv for personer over 70 år. Et valg, der generede en sværm af berørte, særligt ældre, borgere, der betegnede fænomenet som ”senior death discount”. Denne case er valgt for at illustrere et af de øjeblikke, hvor en offentlighed deltager i kontroversen – endvidere for at belyse forholdet mellem eksperter og offentlighed.
På følgende side ønsker vi dog at illustrere, hvordan der i løbet af kontroversens lange løbetid, alligevel er opstået sprækker i det teknologiske rum, sprækker der har muliggjort offentlighedens engagement og som har endt med at ændre nogle af betingelserne i det teknologiske rum forbundet med VSL i USA. Disse sprækker ønsker vi at synliggøre ved at inddrage og analysere en case forbundet med relationen til offentlighed(er).
Casen omhandler en begivenhed fra 2003, hvor det amerikanske miljøbeskyttelses agentur (EPA) nedjusterer værdien af et statistisk liv for personer over 70 år. Et valg, der generede en sværm af berørte, særligt ældre, borgere, der betegnede fænomenet som ”senior death discount”. Denne case er valgt for at illustrere et af de øjeblikke, hvor en offentlighed deltager i kontroversen – endvidere for at belyse forholdet mellem eksperter og offentlighed.
Baggrund: Clear Skies Act 2003
Vores case foregår i USA i månederne april-juni 2003. Den udspringer af den daværende Bush-administrations luftforureningsprojekt ved navn Clear Skies, der havde til hensigt at kontrollere og forbedre luftforureningen fra kræftværker på tværs af landet (Pittsburgh Post-Gazette 2003). Det amerikanske miljøbeskyttelses agentur (EPA) var i forbindelse med Clear Skies blevet tildelt opgaven at vurdere, hvor det bedst kunne betale sig at implementere en række initiativer, der kunne mindske luftforureningen omkring et givent kræftværk.
Til at vurdere, hvilket sted, der var forbundet med de største indtægter, foretog EPA en række cost-benefit analyser, hvori en række forskellige værdisættelser af et statistisk liv indgik. Til at synliggøre beregningerne bag cost-benefit analyserne, udgav EPA Methodologies for the Benefit Analysis of the Clear Skies Initiative – et teknisk dokument, der sjældent blev læst af individer uden for politiske kredse (Herz-Roiphe 2010). Men trods dokumentets tilsyneladende mangel på attraktivitet, formåede denne tunge beskrivelse af fordelene og ulemperne ved forureningsreduktion at vende hoveder – hoveder, der specifikt var rettet mod måderne, hvorpå indtægterne var beregnet. Det er måske ikke så overraskende, at rapporten skabte en del kontrovers, idet den gjorde det som nogle finder frastødende: Den satte et pris på et menneskeligt liv. Men lig vores tidligere beskrivelse af kontroversens tidlighed, synes dette ikke videre problematisk. EPA havde i en længere årrække udregnet VSL-værdier til cost-benefit analyser. Hvad der i denne omgang skabte posture, var måden, hvorpå værdien var beregnet. Værdierne i EPA-studiet varierede mellem $6,1 og $2,1 millioner og var beregnet på baggrund af en række hedoniske og hypotetiske studier (se hjemmesidefane for beskrivelse). Særligt den sidstnævne VSL-værdi på $2,1 millioner er af interesse for vores case, idet den blev betegnet som en ”senior discount”, idet den vurderer individer over 70 til at være $2,1 millioner værd. I modsætning var individer under 70 $3,7 millioner værd.
Til at vurdere, hvilket sted, der var forbundet med de største indtægter, foretog EPA en række cost-benefit analyser, hvori en række forskellige værdisættelser af et statistisk liv indgik. Til at synliggøre beregningerne bag cost-benefit analyserne, udgav EPA Methodologies for the Benefit Analysis of the Clear Skies Initiative – et teknisk dokument, der sjældent blev læst af individer uden for politiske kredse (Herz-Roiphe 2010). Men trods dokumentets tilsyneladende mangel på attraktivitet, formåede denne tunge beskrivelse af fordelene og ulemperne ved forureningsreduktion at vende hoveder – hoveder, der specifikt var rettet mod måderne, hvorpå indtægterne var beregnet. Det er måske ikke så overraskende, at rapporten skabte en del kontrovers, idet den gjorde det som nogle finder frastødende: Den satte et pris på et menneskeligt liv. Men lig vores tidligere beskrivelse af kontroversens tidlighed, synes dette ikke videre problematisk. EPA havde i en længere årrække udregnet VSL-værdier til cost-benefit analyser. Hvad der i denne omgang skabte posture, var måden, hvorpå værdien var beregnet. Værdierne i EPA-studiet varierede mellem $6,1 og $2,1 millioner og var beregnet på baggrund af en række hedoniske og hypotetiske studier (se hjemmesidefane for beskrivelse). Særligt den sidstnævne VSL-værdi på $2,1 millioner er af interesse for vores case, idet den blev betegnet som en ”senior discount”, idet den vurderer individer over 70 til at være $2,1 millioner værd. I modsætning var individer under 70 $3,7 millioner værd.
Reaktioner: 3 bølger
Anvendelsen af en aldersdifferentieret værdi for et statistisk liv skabte en serie af reaktioner, der kan inddeles i 3 bølger. Første bølge bestod af en række berørte ældre borgergrupper, der ikke mente, at deres liv skulle nedprioriteres. Anden bølge bestod i de statslige organisationers svar til de berørte parter, hvor de endte med at trække den differentierede VSL tilbage. Den tredje og sidste bølge kom fra en række fagøkonomer, der reagerede på EPA’s ”given efter” for offentligheden. Vi vil i det følgende gennemgå de tre bølger nærmere.
Første bølge – ældre borgere
Den første bølge af reaktioner på den aldersdifferentierede VSL, kom fra borgergrupper af utilfredse ældre, der organiserede sig gennem interesseorganisationen for amerikanske pensionister (AARP), der kritiserede, at ældres liv var mindre værd. En kvinde på 77 udtalte blandt andet:
Den første bølge af reaktioner på den aldersdifferentierede VSL, kom fra borgergrupper af utilfredse ældre, der organiserede sig gennem interesseorganisationen for amerikanske pensionister (AARP), der kritiserede, at ældres liv var mindre værd. En kvinde på 77 udtalte blandt andet:
|
Den aldersdifferentierede VSL synes i ovenstående at virke som en moralsk glidebane. Hvis noget så enkelt som alder differentieres, hvad stopper så EPA for at differentiere befolkningen yderligere. Vi synes her at finde et moralsk argument om, at menneskelige liv må regnes for lige, hvorfor værdien af et statistisk liv ikke kan differentieres. I første bølge finder vi, udover argumenter for ligestillingen af liv – trods forskelle i alder, sygdom og indkomst – en kritik af motivationen for at nedsætte værdien for ældre over 70:
” But, incredibly, the Bush administration is instead devaluing the lives of senior citizens as a justification for weakening our nation's clean air policies […] In part, the White House justifies doing less to protect public health from air pollution by lowering the estimated value of a human life, and lowering even further the estimated value of the life of a senior citizen. Since senior citizens, along with children, benefit the most from reduced pollution, EPA is exploiting these calculations to reduce the economic benefit of environmental safeguards to justify weakening them“ (Erin Bowser 2003, pirg.org) |
Ifølge ovenstående bemærkning, er kritikken rettet mod, at EPA nedvurderer værdien af ældre liv for at legitimere ikke-handlen.
Den første reaktionsbølge fra civilsamfundet og interesseorganisationer havde som mål at sikre, at ældre værdisættes lige med resten af befolkningen, ved at lægge politisk pres på EPA. En deltagelse baseret på moralske værdier, uretsfølelser samt mulig statslig udnyttelse. Bølgen kan ligeledes tolkes som et oprør mod den lukkede teknologiske zone omkring økonomer og stat, og et ønske om at ændre målestandarden.
Den første reaktionsbølge fra civilsamfundet og interesseorganisationer havde som mål at sikre, at ældre værdisættes lige med resten af befolkningen, ved at lægge politisk pres på EPA. En deltagelse baseret på moralske værdier, uretsfølelser samt mulig statslig udnyttelse. Bølgen kan ligeledes tolkes som et oprør mod den lukkede teknologiske zone omkring økonomer og stat, og et ønske om at ændre målestandarden.
Anden bølge – EPA svarer igen
Kontroversen vedrørende den aldersdifferentierede VSL’s anden bølge omhandler de statslige organisationer, nærmere betegnet EPA’s, svar på kritikken fra de ældre borgere. EPA havde ved annonceringen af Clear Skies annonceret en række lyttesessioner, hvor berørte borgere havde mulighed for at komme med deres forslag og bekymringer til luftforureningsproblematikkerne. Det var blandt andet under disse, at den ovenstående bølge gav særlig lyd fra sig, og det var også under disse, at EPA gav svar på de ældres tiltale. EPA’s daværende administrator Christine Todd Whitman fastlagte i den sidste lyttesession, at EPA ikke vil anvende analyser, der nedgraderer ældre borgeres statistisk værdi i cost-benefit analyser omhandlende miljømæssig lovgivning:
Kontroversen vedrørende den aldersdifferentierede VSL’s anden bølge omhandler de statslige organisationer, nærmere betegnet EPA’s, svar på kritikken fra de ældre borgere. EPA havde ved annonceringen af Clear Skies annonceret en række lyttesessioner, hvor berørte borgere havde mulighed for at komme med deres forslag og bekymringer til luftforureningsproblematikkerne. Det var blandt andet under disse, at den ovenstående bølge gav særlig lyd fra sig, og det var også under disse, at EPA gav svar på de ældres tiltale. EPA’s daværende administrator Christine Todd Whitman fastlagte i den sidste lyttesession, at EPA ikke vil anvende analyser, der nedgraderer ældre borgeres statistisk værdi i cost-benefit analyser omhandlende miljømæssig lovgivning:
Grundet kritikken fra de berørte fællesskaber, ændrede EPA således praksis i forhold til brugen af VSL.
Tredje bølge – fagøkonomernes perspektiv
Den sidste bølge bestående af fagøkonomernes indtræden i kontroversen i kølvandet på EPA’s beslutning om at ændre praksis, kan ses som en efterkommentar. En af de indtrædende økonomer var Alan J. Krupnick, der var med til at foretage en række undersøgelser, der informerede EPA’s valg af VSL. Han udtalte følgende ovenpå EPA’s tilbagetrækning af den aldersdifferentierede VSL:
Den sidste bølge bestående af fagøkonomernes indtræden i kontroversen i kølvandet på EPA’s beslutning om at ændre praksis, kan ses som en efterkommentar. En af de indtrædende økonomer var Alan J. Krupnick, der var med til at foretage en række undersøgelser, der informerede EPA’s valg af VSL. Han udtalte følgende ovenpå EPA’s tilbagetrækning af den aldersdifferentierede VSL:
''E.P.A. may want to reconsider the techniques they used to get the $1.4 million figure, but they shouldn't throw out the differential just because it upsets people,'' (New York Times (18/04-2003)) |
Krupnick synes her at påpege, hvordan ”ordentlige” politiske valg ikke skal funderes på offentlighedernes stemninger, men snarere må vurderes ud fra det modsatte. Den samme holdning kommer til udtryk i en artikel skrevet af økonomerne Robert Hahn og Scott Wallsten, hvori de pointerer, at ordentlige politiske valg ikke kan foretages uden at vælge, hvilke faktorer, der har betydningen for værdien af et liv, herunder alderen på de individer initiativet rammer (Washing Post). De understreger i forlængelse heraf, at dette ikke skyldes arrogance fra økonomernes side, men, for det første, at politiske tiltag altid vil udråbe vindere og tabere, for det andet, at disse valg skal funderes i videnskabelighed så de ikke ændres på grund af stridende interessegrupper og, for det tredje, at alle reguleringen fra Kongressen undergår en cost-benefit analyse baseret på god videnskab (Ibid.).
“There’s no way to shield politicians and the regulators they appoint from the need to make difficult life-or-death choices. But scientists could make the task easier by equipping them to make the tough choices in a rational, consistent manner. To that end, we should insist that analysis be separated from, not limited by, politics.” (Washington Post (01/06-2003)) |
Tredje reaktionsbølge synes at have haft til formål at påvirke de statslige organisationer ”tilbage igen”. De har argumenteret for, at politikerne ikke skal følge de følelsesladede værdikampe i civilsamfundet, men i stedet stole på økonomernes videnskabelige evner.
De skal mobilisere sig sammen.
De skal mobilisere sig sammen.
Når moralske og økonomiske værdiregimer mødes?
I vores case udspiller der sig en form for værdikamp om hvad begrebet værdien af et statistisk liv rummer. På den ene side taler økonomerne ud fra et økonomisk værdiregime, og anser VSL som et praktisk redskab til at vejlede politiske handlinger. På den anden side taler befolkningen ud fra et moralsk værdiegime, og ser dele af VSL som en ulighedsskabende differentieringsmekanisme. Midt mellem disse to regimer står statsinstitutionen EPA, der skal forsøge at balancere både økonomiske og moralske værdier i beslutningsporcessen. De to regimelejrer i værdikampen har hver sin måde at forsøge at overtale EPA til at vælge deres side, i forsøget på at underminere den anden lejr.
På samme måde som flypersonalet tidligere slog alarm (se Historien bag VSL) slår befolkningen alarm her for at tilkalde dem der kan handle ud fra ekspertise. Ved at de utilfredse ældre mobiliserede sig gennem AARP fik de en høj kapacitet til at slå alarm. Det interessante er her, at befolkningen slår alarm over økonomernes udregninger for værdien af et statistisk liv, hvorfor det er statsinstitutionen EPA der bliver eksperten de kalder på, med handlingskraft til at løse risikoen. På den måde italesætter befolkningen EPA som eksperten inden for det moralske værdiregime, som skal forhindre økonomerne i fortsat at gøre den moralske værdi af et statistisk liv usikkert.
Økonomerne udråber i stedet sig selv til eksperter, med en forståelse af at ekspertise kræver en indlejring i ekspertkulturen og praktisk erfaring med at arbejde med værdien af et statistisk liv. Derved anser de EPA og befolkningen som lægfolk, der tager beslutninger uanfægtet af økonomernes råd, og derved på et uinformeret grundlag. Derved forstår økonomerne ekspertise forstået ud fra det økonomsiek værdiregime, hvorfor det er uhørt at EPA giver efter for pres fra befolkningen.
Som udgangspunkt er der ingen tegn i casen på, at hverken befolkningen eller EPA ikke anerkender økonomerne som eksperter set ud fra det økonomiske værdiregime, da de har en faglig viden som ingen af de andre grupperinger har. Konflikten udspiller sig i stedet om hvorvidt denne ekspertise medfører en ekspertise til at vurdere moralske anliggende, hvilket er det befolkningen argumenterer imod. I vores case vinder det moralske regime værdikampen, ved at EPA agerer som moralsk ekspert og ændrer i de økonomiske eksperters formel for udregningen af værdien af et statistisk liv. Til gengæld eksisterer praksis om at bruge VSL som redskab i cost-benefit-analyser stadig, hvorved det økonomiske værdiregime overlever til at kæmpe endnu en dag.
På samme måde som flypersonalet tidligere slog alarm (se Historien bag VSL) slår befolkningen alarm her for at tilkalde dem der kan handle ud fra ekspertise. Ved at de utilfredse ældre mobiliserede sig gennem AARP fik de en høj kapacitet til at slå alarm. Det interessante er her, at befolkningen slår alarm over økonomernes udregninger for værdien af et statistisk liv, hvorfor det er statsinstitutionen EPA der bliver eksperten de kalder på, med handlingskraft til at løse risikoen. På den måde italesætter befolkningen EPA som eksperten inden for det moralske værdiregime, som skal forhindre økonomerne i fortsat at gøre den moralske værdi af et statistisk liv usikkert.
Økonomerne udråber i stedet sig selv til eksperter, med en forståelse af at ekspertise kræver en indlejring i ekspertkulturen og praktisk erfaring med at arbejde med værdien af et statistisk liv. Derved anser de EPA og befolkningen som lægfolk, der tager beslutninger uanfægtet af økonomernes råd, og derved på et uinformeret grundlag. Derved forstår økonomerne ekspertise forstået ud fra det økonomsiek værdiregime, hvorfor det er uhørt at EPA giver efter for pres fra befolkningen.
Som udgangspunkt er der ingen tegn i casen på, at hverken befolkningen eller EPA ikke anerkender økonomerne som eksperter set ud fra det økonomiske værdiregime, da de har en faglig viden som ingen af de andre grupperinger har. Konflikten udspiller sig i stedet om hvorvidt denne ekspertise medfører en ekspertise til at vurdere moralske anliggende, hvilket er det befolkningen argumenterer imod. I vores case vinder det moralske regime værdikampen, ved at EPA agerer som moralsk ekspert og ændrer i de økonomiske eksperters formel for udregningen af værdien af et statistisk liv. Til gengæld eksisterer praksis om at bruge VSL som redskab i cost-benefit-analyser stadig, hvorved det økonomiske værdiregime overlever til at kæmpe endnu en dag.